污水處理公司被「錯(cuò)罰」4800萬！檢察院向環(huán)保局“喊話”：存在過度處罰

“賣5斤芹菜被罰6.6萬”、“賣2公斤豆芽被罰10萬”......

一些處罰雖有理有據(jù)，但最終的罰款金額卻令人咂舌，過度處罰、逐利執(zhí)法的背后往往隱藏著權(quán)利濫用的身影！

圖源/Vista看天下

近日，最高檢發(fā)布典型案例——

某污水處理公司排放超標(biāo)廢水，被“重罰”4880萬。但檢察機(jī)關(guān)依法審查后發(fā)現(xiàn)，該案存在過罰不相當(dāng)，遂制發(fā)檢察建議，罰款降至320萬元。

01

檢察院替企業(yè)“喊冤”：

環(huán)保局過罰不當(dāng)，法院素能有待提升

河南某污水處理有限公司（以下簡(jiǎn)稱某污水處理公司）負(fù)責(zé)處理河南省某縣級(jí)市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)污水和生活廢水。

2018年12月，該地所在的地級(jí)市生態(tài)環(huán)境局（以下簡(jiǎn)稱市生態(tài)環(huán)境局）在線監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)該公司排放的廢水水質(zhì)超標(biāo)。

2019年4月2日，作出行政處罰決定：責(zé)令立即改正違法行為，給予罰款80萬元，并以此為標(biāo)準(zhǔn)按日計(jì)罰處以罰款4880萬元。

2019年10月15日，市生態(tài)環(huán)境局向該公司送達(dá)《履行催告書》。經(jīng)催告，該公司仍未履行相關(guān)義務(wù)。

2020年1月9日，市生態(tài)環(huán)境局向該市某區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

令人欣慰的是，該市某區(qū)人民檢察院在開展“行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督”中發(fā)現(xiàn)本案線索，遂即依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)后發(fā)現(xiàn)：

◎ 該污水處理公司在發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)情況惡化后，及時(shí)委托第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析化驗(yàn)，采取積極應(yīng)對(duì)措施；

◎ 該公司多次向該縣級(jí)市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)及環(huán)保部門報(bào)告，請(qǐng)求排查入管網(wǎng)企業(yè)排污情況；

◎ 該公司兩次向當(dāng)?shù)厝嗣裾?qǐng)求緊急停產(chǎn)，未獲批準(zhǔn)。

對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)作出判斷：

一方面某污水處理公司超標(biāo)排放污水的違法事實(shí)客觀存在，依法應(yīng)當(dāng)接受處罰及按日計(jì)罰。但另一方面，市生態(tài)環(huán)境局行政處罰標(biāo)準(zhǔn)過高。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，罰款80萬元雖符合處罰幅度，但該公司發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)后積極采取了應(yīng)對(duì)措施并多次主動(dòng)向環(huán)保部門報(bào)告，盡到了應(yīng)急處理和報(bào)告義務(wù)，因此罰款存在過罰不相當(dāng)?shù)那樾巍?/p>

2021年6月24日，檢察院向區(qū)法院發(fā)出檢察建議，建議區(qū)法院加強(qiáng)案件受理，并提升相關(guān)人員業(yè)務(wù)素能；向市生態(tài)環(huán)境局發(fā)出檢察建議，建議其重新審查，依法作出處理。

檢察建議發(fā)出后，市生態(tài)環(huán)境局進(jìn)行再次調(diào)查核實(shí)，決定對(duì)違法排污行為罰款10萬元，并按日計(jì)罰罰款310萬元，合計(jì)罰款320萬元。污水處理公司表示愿意接受處罰并繳納了罰款。

02

訴訟逐年增多

基層環(huán)境行政處罰存在諸多問題

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2022年全年共下達(dá)行政處罰決定9.10萬個(gè)，累計(jì)罰款76.72億元。與此同時(shí)，相關(guān)的訴訟也在逐年增多，環(huán)境行政處罰已成為環(huán)保部門與行政相對(duì)人對(duì)簿公堂的導(dǎo)火索之一。

其中，“按日連續(xù)處罰”極容易引發(fā)當(dāng)事人的行政復(fù)議、行政訴訟。

在辦理該類處罰案件的過程中，對(duì)案件辦理流程、檢測(cè)報(bào)告送達(dá)、執(zhí)法文書送達(dá)、按日連續(xù)處罰期限計(jì)算、處罰金額計(jì)算、處罰決定書制作及送達(dá)等諸多方面，環(huán)境執(zhí)法人員甚至部分法制人員普遍存在程序錯(cuò)誤或錯(cuò)誤解讀法律等問題。

通過整理當(dāng)下相關(guān)訴訟案件發(fā)現(xiàn)，基層環(huán)境行政處罰存在的問題，主要體現(xiàn)以下6個(gè)方面：

1、逐利執(zhí)法，對(duì)積極應(yīng)對(duì)、改正情況視而不見

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。責(zé)令改正目的是使違法行為及時(shí)停止，以免造成更嚴(yán)重的后果。

同時(shí)，部分省市《行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定》中提到，針對(duì)積極應(yīng)對(duì)、主動(dòng)整改、公共道歉的企業(yè)，應(yīng)為其爭(zhēng)取從輕處罰，強(qiáng)化處罰的教育功能以及促進(jìn)守法功能。

但一直以來，基層環(huán)保部門重罰款輕改正的現(xiàn)象普遍存在。一些行政部門只關(guān)心罰款交不交，至于違法行為是否改正、是否為“進(jìn)水超標(biāo)”等特殊情況、是否積極應(yīng)對(duì)、積極上報(bào)，常常沒有及時(shí)跟進(jìn)和調(diào)查。

2、案件查處未分離，存在“一手包辦”現(xiàn)象

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政主管部門實(shí)施行政處罰，應(yīng)當(dāng)實(shí)行案件查處分離制度。實(shí)行調(diào)查取證與決定處罰分開、決定罰款與收繳罰款分離的制度。

但當(dāng)前仍有部分地區(qū)的基層環(huán)保部門沒有實(shí)行查處分離制度，依舊由環(huán)境監(jiān)察人員一手查、一手處，且往往從查到處全過程，僅由一名執(zhí)法人員辦理，更有甚者直接收繳罰沒款現(xiàn)金。

3、會(huì)商制度形式化、走過場(chǎng)

建立行政處罰會(huì)商制度是規(guī)范行政處罰的重要保障。但當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰會(huì)商制度不健全，會(huì)商制度并沒有得到有效執(zhí)行。

有些地方僅僅在“形式上”建立了處罰會(huì)商制度和會(huì)商小組，而在實(shí)際處罰過程中并沒有有效運(yùn)用，即使會(huì)商也是“走過場(chǎng)”。

此外，基層通常只是在立案前進(jìn)行會(huì)商，反而在下達(dá)處罰決定書時(shí)，沒有進(jìn)行會(huì)商就作出最終的處罰決定 。

4、處罰程序不規(guī)范

一方面是處罰程序不合法。

在下達(dá)處罰文書時(shí)，沒有書面告知當(dāng)事人可以聽證或陳述，甚至在下達(dá)處罰告知書后未留足夠的陳述、申辯時(shí)間，此外還常出現(xiàn)在申請(qǐng)行政復(fù)議期限或訴訟時(shí)效內(nèi)就移送法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的情況。

另一方面是立案調(diào)查程序顛倒。

按照規(guī)定，行政處罰的一般程序?yàn)橄葘?duì)涉嫌違法的行為進(jìn)行初步審查后確定是否立案，再針對(duì)已立案的違法行為進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查取證，形成完整的調(diào)查報(bào)告和證據(jù)資料，最后由法規(guī)科室對(duì)其合法性進(jìn)行審查后下達(dá)處罰決定文書。

然而在基層卻普遍是另外一種情景。執(zhí)法人員通常先將檢查結(jié)果形成調(diào)查筆錄，再著手收集證據(jù)資料，形成調(diào)查報(bào)告后交法規(guī)科室，由法規(guī)科室根據(jù)調(diào)查情況確定是否立案，最后下達(dá)處罰決定文書，導(dǎo)致筆錄等證據(jù)資料針對(duì)性不強(qiáng)。

5、證據(jù)資料不充分

證據(jù)資料是實(shí)施行政處罰的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了行政處罰的合法性。但是，當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰最普遍的問題往往就是證據(jù)資料不充分。具體表現(xiàn)有：

1）證據(jù)閑散、缺失，存在漏洞，沒有形成完整的證據(jù)鏈條；

2）證據(jù)資料單一，且多為孤證；

3）證據(jù)多集中于書面材料，以現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄、詢問筆錄為主，證據(jù)多為復(fù)印件，且常未經(jīng)行政相對(duì)人和執(zhí)法人員雙方確認(rèn)；

4）證據(jù)針對(duì)性不強(qiáng)，收集的證據(jù)常不能固定違法行為。特別是調(diào)查筆錄、詢問筆錄往往不是制作的行政處罰證據(jù)資料，更像是日常監(jiān)督檢查記錄，各種大小問題雜糅，無關(guān)緊要的大談特談，關(guān)鍵的違法問題卻一筆帶過。

6、信息公開不到位

當(dāng)前基層環(huán)境行政處罰信息公開存在不少問題，主要表現(xiàn)為行政處罰信息公開不到位、不全面、不及時(shí)。

1）未依法公開行政處罰決定的具體內(nèi)容，即未對(duì)處罰決定書全文進(jìn)行公開；

2）往往僅象征性地公開部分行政處罰信息，并沒有全面地進(jìn)行公開；

3）行政處罰決定公開常常拖延、不及時(shí)，未真正將行政處罰信息公開落到實(shí)處。

當(dāng)然，除此之外，還存在處罰卷宗不完善、移送法院強(qiáng)制執(zhí)行不及時(shí)、文書送達(dá)程序不規(guī)范等問題，這些問題導(dǎo)致了環(huán)境行政處罰不規(guī)范。

03

最高檢介入：

“一手托兩家”，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)處罰決定

需要特別說明的是，上文提到的案件《某污水處理有限公司超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案》已入選行政檢察與民同行系列典型案例（第十二批）。

對(duì)此，最高檢表示，在查清案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，要積極發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用：

一方面監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法作出行政處罰決定，防止企業(yè)因承擔(dān)不合理罰款而陷入經(jīng)營(yíng)困境；

另一方面督促污水處理企業(yè)嚴(yán)格履行相關(guān)責(zé)任，依法承擔(dān)超標(biāo)排放的法律后果。

同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在辦理超標(biāo)排放污水行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，不僅要依法審查行政處罰決定是否合法合理，還要詳細(xì)了解行政相對(duì)人不愿履行或不能履行處罰決定的真實(shí)原因。

值得一提，6月5日，在最高檢舉行的“生態(tài)檢察助力美麗中國(guó)建設(shè)”新聞發(fā)布會(huì)上，最高人民檢察院第一檢察廳廳長(zhǎng)苗生明也就相關(guān)方面表示，檢察機(jī)關(guān)高度重視生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接工作，注重在實(shí)際工作中不斷探索完善相關(guān)制度機(jī)制。

來源：澎湃新聞、網(wǎng)絡(luò)等

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